Estabilização vs Reconstrução: os problemas da intervenção internacional no Afeganistão

Na sexta-feira, 20/08/2021, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) realizou uma reunião extraordinária de ministros de Relações Exteriores das nações que integram o grupo para debater a crise no Afeganistão (foto: OTAN/Fotos Públicas)

Após a decisão de retirar suas tropas do Afeganistão, os Estados Unidos abriram caminho para o avanço do Talibã sobre o território e, em última instância, a tomada de poder pelo grupo, em 15 agosto de 2021. Este evento ilustra o fracasso da operação militar no país ao longo dos últimos vinte anos, de modo que nos resta a seguinte pergunta: o que explica esse fracasso? Ou melhor, quais variáveis nos ajudam a compreender as principais falhas da intervenção internacional em nome da paz no Afeganistão?

Entrando na década de 2000 (após inúmeras falhas nos processos de paz anteriores), as Nações Unidas reconheceram o imperativo de práticas de reconstrução e estabilização para a sustentabilidade dos esforços empregados ao longo das intervenções. Mais especificamente em relação à operação de construção da paz em situações pós-conflito (post-conflict peacebuilding), os processos de construção do Estado, reforma do setor de segurança (RSS) e desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR) contribuem para os objetivos centrais: consolidar a paz, evitar a reincidência do conflito e promover o desenvolvimento.

Dessa forma, a proposta aqui é observar o período entre 2001 e 2014, sublinhando os erros nas estratégias adotadas pelos EUA e pela comunidade internacional como um todo; e os problemas no processo de reconstrução, levando em consideração as três práticas supracitadas que são essenciais para o sucesso da operação de construção da paz.

Em 2001, a intervenção pelo exército estadunidense tinha como objetivo eliminar a Al-Qaeda e o Talibã. Com a rápida vitória sobre a rede terrorista e a oposição do presidente George W. Bush à implementação de iniciativas de reconstrução no país, os EUA optaram por estratégia “pegada leve” (light footprint). As Nações Unidas concordaram com esse posicionamento, a fim de evitar que a operação se assemelhasse à ocupação soviética que ainda alimentava o ressentimento e a resistência da sociedade afegã.

Entretanto, essa abordagem leve se mostrou negligente. Em primeiro lugar, pois as forças internacionais de assistência à segurança ficaram restritas às áreas urbanas do país, falhando em garantir as condições de segurança necessárias à realização de projetos de reconstrução e desenvolvimento, sobretudo nas regiões do interior, onde os Talibãs remanescentes se aproveitaram do vácuo político e de segurança e se fortaleceram. E, em segundo lugar, a falha dessa abordagem esteve também em não aproveitar a janela de oportunidade ideal para a implementação do processo de reconstrução do país. A priorização dos interesses de segurança ocidentais em detrimento das necessidades locais colocou o objetivo de construção do Estado afegão em segundo plano.

Não obstante a ONU ter assumido a dianteira do processo de reforma institucional do Afeganistão, ele fracassou desde o início, com as negociações em Bonn. A conferência de 2001 não contou com a presença do Talibã e, por isso, o acordo resultante não é tido como um acordo de paz. Além disso, os principais líderes da Aliança do Norte influenciaram as decisões ao longo da conferência, opondo-se à realização de práticas reformistas e de desarmamento, de modo que o Acordo de Bonn não incluiu diretrizes ou cronogramas para programas de RSS e DDR. E, ao final das negociações, esses indivíduos, também conhecidos como senhores de guerra, asseguraram cargos-chave na nova administração e, principalmente, no setor de segurança, contrariando o princípio de Justiça Compensatória (Transitional Justice) - que visa punir transgressores de direitos humanos, a fim de construir a confiança da população no governo central.

Somente em 2003, após outras conferências entre as nações-doadoras, um projeto de RSS e DDR foi desenhado, o ANBP (Programa Novos Começos do Afeganistão). Com as duas iniciativas fortemente interligadas pelo programa, a desmobilização esteve voltada à reconstrução das forças de segurança nacionais e, por isso, negligenciou a participação de grupos armados ilegais. Estes só foram tratados pelo programa de Dissolução de Grupos Armados Ilegais (DIAG), a partir de 2005. No entanto, ambos falharam na etapa mais importante do processo de DDR: a reintegração. Dada a incapacidade das forças armadas afegãs absorverem todos os ex-combatentes e a falta de alternativas em empregos e meios de sobrevivência, muitos indivíduos foram remobilizados por grupos armados ilegais.

A partir de 2006, diante das campanhas de retorno do grupo, o exército dos EUA optou por uma nova abordagem: combate à insurgência (COIN). A princípio, ela concentrou-se no enfrentamento da rede terrorista no Afeganistão e, para isso, aprofundou as alianças estabelecidas anteriormente com senhores de guerra e milícias, como forma de facilitar o avanço sobre o território. A participação das forças armadas afegãs não era uma opção confiável, uma vez que sua reconstrução não era o objetivo central do exército norte-americano.

A consequência dessa nova estratégia, porém, foi a continuidade do conflito e o aumento dos níveis de violência e insegurança, constituindo um cenário inviável à implementação de projetos de reconstrução e desenvolvimento. De fato, o período até 2008 não apresentou novidades em termos de RSS e DDR, mas sim retrocessos, como rearmamento de civis e milícias e remobilização de ex-combatentes, particularmente por grupos armados ilegais associados às tropas internacionais.

Já em 2009, as circunstâncias indicavam o fracasso da intervenção no Afeganistão e o apoio pela presença internacional no país diminuiu. Ainda assim, o presidente Barack Obama optou pelo envio de um maior contingente militar e civil e pela ampliação da abordagem COIN, concentrando-se na insurgência de quaisquer grupos armados ilegais. Ao mesmo tempo, Obama estabeleceu o prazo para a retirada das tropas até 2014, delimitando um período curto entre a chegada das novas tropas e o término da operação. Isso gerou uma dinâmica bastante acelerada e inadequada à implementação de projetos de reconstrução e desenvolvimento, bem como à conclusão da transição da responsabilidade sobre a segurança do país ao governo afegão - o qual ainda carecia de robustez institucional e capacidade orçamentária.

Por fim, em 2014, diante do prazo estabelecido para encerramento da missão e da realização de novas eleições presidenciais, o cenário no Afeganistão era de incerteza acerca do futuro. Até então, a intervenção internacional havia adotado estratégias desconectadas das necessidades da população e do governo local. Na verdade, as iniciativas implementadas eram orientadas muito mais por seus cronogramas do que pela criação de condições adequadas que permitiriam a saída responsável das tropas estrangeiras.

Além disso, o processo de construção da paz foi conduzido sem um acordo que vinculasse todas as partes interessadas politicamente, particularmente o Talibã.  Quase duas décadas depois do início da intervenção militar, os EUA, sob o governo de Donald Trump, firmaram um acordo com o grupo. No entanto, mais uma vez, para ambas as partes, a pauta central era o prazo (e não a garantia de condições de segurança adequadas) para a retirada das tropas estrangeiras do país. Resolução que Joe Biden seguiu à risca, desocupando-se dos impactos que tal decisão teria sobre as negociações entre o governo afegão e o Talibã.

*Beatriz Guilherme Carvalho é graduada em Relações Internacionais pelo Instituto de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (2021).

Texto publicado no jornal Estadão em 20/08/2021.

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